El Estado útil del siglo XXI
España no necesita digitalizar la burocracia existente, sino rediseñar la Administración alrededor del ciudadano, el dato y el resultado.
La relación entre un ciudadano y el Estado sigue comenzando demasiadas veces con una pregunta que la propia Administración debería ser capaz de responder: qué organismo es competente, en qué portal debe realizarse el trámite, qué certificado necesita, qué documentación tiene que aportar y cuánto tiempo deberá esperar hasta obtener una respuesta.
El ciudadano no conoce ni tiene por qué conocer la arquitectura interna del Estado. No debería necesitar distinguir qué información pertenece a un ministerio, una comunidad autónoma, un ayuntamiento, una diputación, una agencia pública o una confederación hidrográfica para ejercer un derecho, cumplir una obligación, abrir una empresa, solicitar una ayuda o comunicar un cambio en su vida.
Sin embargo, buena parte de la Administración continúa organizada desde la lógica de sus propios departamentos. Cada organismo dispone de sus procedimientos, aplicaciones, registros, sedes electrónicas, sistemas de identificación, bases de datos y canales de atención. El resultado es que la ciudadanía termina actuando como intermediaria entre instituciones que, en muchas ocasiones, ya poseen la información que vuelven a solicitarle.
Digitalizar este sistema puede ahorrar desplazamientos y papel, pero no elimina necesariamente su complejidad. Un formulario antiguo convertido en formulario electrónico sigue siendo un formulario antiguo. Una ventanilla física trasladada a una pantalla sigue siendo una ventanilla. Una Administración fragmentada no deja de estar fragmentada porque sus departamentos dispongan de páginas web.
Un Estado útil no debería medirse por el número de trámites que ofrece en línea, por la cantidad de normas que produce ni por el volumen de expedientes que gestiona. Debería medirse por su capacidad para resolver problemas, garantizar derechos, reducir incertidumbre y devolver tiempo a las personas.
España no empieza desde cero
España cuenta con una base tecnológica pública mucho más sólida de lo que suele reconocer el debate político. En 2025 alcanzó una puntuación de 91,87 sobre 100 en servicios públicos digitales para ciudadanos, frente a una media europea de 84,64. En los servicios dirigidos a empresas obtuvo 95,25 puntos, también por encima del promedio de la Unión Europea. Los resultados son especialmente elevados en ámbitos como familia, estudios, transporte y operaciones empresariales habituales.
La OCDE también sitúa a España por encima de su promedio en el Índice de Gobierno Digital de 2025: 0,75 frente a 0,70. La evolución es significativa, porque representa una mejora de quince centésimas respecto a la evaluación anterior.
Existen además herramientas públicas valiosas. Mi Carpeta Ciudadana superó en mayo de 2026 los nueve millones de usuarios y permite consultar datos, expedientes, notificaciones, citas y documentos procedentes de diferentes organismos. Plataformas como Cl@ve, la Dirección Electrónica Habilitada, el Sistema de Interconexión de Registros, la intermediación de datos o FACe han construido una infraestructura común que hace unos años no existía.
La propia legislación reconoce desde hace tiempo un principio fundamental. El artículo 28 de la Ley 39/2015 establece que las personas tienen derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. También dispone que no deben solicitarse nuevamente datos o documentos aportados anteriormente y que corresponde a las instituciones recabarlos electrónicamente.
Por tanto, el problema español no puede reducirse a afirmar que la Administración no está digitalizada o que no se ha hecho nada. Existe infraestructura, legislación, capacidad técnica y un número creciente de servicios en línea.
La cuestión es otra: ¿por qué una Administración con semejantes capacidades continúa resultando compleja, fragmentada y difícil de comprender para tantos ciudadanos y empresas?
Digitalizar no es transformar
La transformación digital no consiste en reproducir en una pantalla cada procedimiento heredado del papel. Consiste en preguntarse si ese procedimiento sigue siendo necesario, si podría resolverse con información que el Estado ya posee, si sus distintas fases pueden integrarse y si la persona debería iniciar siquiera el trámite.
Durante años, muchas administraciones han digitalizado desde dentro hacia fuera. Primero se han trasladado los formularios, requisitos y circuitos internos a una plataforma electrónica; después se ha esperado que el ciudadano se adapte a ellos. La verdadera transformación exige invertir esa lógica: comenzar por la necesidad de la persona y rediseñar alrededor de ella todos los organismos, datos y decisiones necesarios para resolverla.
La OCDE advierte de que muchos gobiernos han desarrollado buenas estrategias y fundamentos tecnológicos, pero continúan mostrando dificultades para ofrecer servicios realmente proactivos. Los estándares de servicio existen, pero se aplican de forma desigual; la participación de los usuarios en el diseño continúa siendo limitada y la mejora permanente suele carecer de sistemas de medición capaces de influir en las decisiones cotidianas. En el Índice de Gobierno Digital de 2025, la proactividad ocupa el quinto lugar entre sus seis dimensiones, lo que demuestra que construir portales resulta más fácil que anticipar necesidades.
Esta diferencia puede apreciarse en situaciones muy sencillas. Cuando nace un hijo, fallece un familiar, una persona pierde su empleo, cambia de domicilio, adquiere una discapacidad, se jubila o crea una empresa, no se produce un único hecho administrativo. Se activan simultáneamente derechos, obligaciones, registros y servicios pertenecientes a organismos diferentes.
Para la persona existe un acontecimiento vital. Para el Estado existen múltiples procedimientos.
La Administración útil del siglo XXI debe ser capaz de reconocer esa diferencia.
El coste invisible de la burocracia
La burocracia no se limita al número de formularios que deben cumplimentarse. También incluye el tiempo dedicado a localizar información, interpretar requisitos, obtener citas, aportar documentos repetidos, corregir errores, esperar respuestas, comprobar estados y comunicarse con organismos que no comparten adecuadamente sus datos.
Ese tiempo no aparece de forma visible en los presupuestos públicos, pero alguien lo paga. Lo pagan las familias, los autónomos, las pequeñas empresas, los profesionales y también los propios empleados públicos, que deben dedicar parte de su jornada a verificar documentos, introducir repetidamente información o resolver incidencias generadas por sistemas mal conectados.
Cuando dos departamentos no se coordinan, el coste de esa descoordinación no desaparece: se transfiere al ciudadano.
La simplificación administrativa tampoco puede consistir únicamente en eliminar formularios de manera periódica. La OCDE sostiene que las reformas duraderas deben abordar las causas estructurales de las cargas regulatorias, revisar cómo se diseñan las normas y utilizar enfoques basados en datos, riesgo y resultados. Simplificar los síntomas sin corregir los incentivos que vuelven a producir complejidad termina generando nuevas capas burocráticas.
No toda regulación es burocracia inútil. Las normas protegen derechos, seguridad, igualdad, medioambiente, competencia y recursos públicos. El problema aparece cuando los controles no son proporcionales al riesgo, cuando diferentes administraciones exigen comprobaciones equivalentes o cuando se obliga a todas las personas a demostrar preventivamente aquello que el Estado podría verificar de manera automática.
Un Estado eficaz no elimina controles indiscriminadamente. Concentra sus controles donde existe riesgo real y deja de imponer costes innecesarios a quienes cumplen.
Buenos servicios digitales, una experiencia todavía incompleta
Los indicadores europeos muestran una elevada disponibilidad digital, pero también diferencias importantes entre acontecimientos vitales y niveles administrativos. En 2025, los servicios relacionados con cambios de domicilio, carrera profesional y salud presentaban más margen de mejora que los relacionados con familia o educación. La Comisión Europea señaló igualmente que las administraciones regionales obtenían una puntuación inferior a la administración local en la evaluación de los servicios disponibles para usuarios nacionales.
Estos indicadores no significan que todas las experiencias administrativas sean deficientes. Tampoco permiten equiparar cada comunidad autónoma o ayuntamiento. Sí muestran que el grado de madurez no es uniforme y que un mismo ciudadano puede encontrar una experiencia excelente en un servicio y otra completamente distinta en el siguiente.
La percepción pública confirma esa distancia. En la encuesta de confianza de la OCDE, el 57 % de los usuarios españoles recientes se declaraba satisfecho con los servicios administrativos utilizados, nueve puntos por debajo del promedio de la organización. Solo el 38 % expresaba una confianza alta o moderadamente alta en la función pública central.
La confianza institucional no depende únicamente de grandes decisiones políticas. También se construye en la experiencia cotidiana: una solicitud que se resuelve dentro del plazo, una notificación comprensible, una ayuda que llega sin obligar a demostrar varias veces la misma situación o un funcionario que dispone de la información y las herramientas necesarias para ofrecer una respuesta.
Cada interacción es una forma de Estado.
España ya dispone de una hoja de ruta
En 2025, el Gobierno presentó el Consenso por una Administración Abierta, una estrategia de transformación de la Administración del Estado para el periodo 2025-2027. El documento se estructura en cuatro ejes, dieciocho proyectos, ochenta y cinco objetivos operativos y ciento noventa y cinco actividades. Incluye espacios públicos de datos, inteligencia artificial, planificación de recursos, captación de talento, evaluación de políticas, atención personalizada, lenguaje claro, transparencia y participación.
La dirección general es adecuada y muchas de sus prioridades coinciden con las necesidades identificadas por GEN21. El documento reconoce que la transformación no puede limitarse a adquirir tecnología, sino que exige rediseñar procesos, ordenar datos, fortalecer capacidades humanas y conectar los canales de atención de las distintas administraciones. También prevé seguimiento semestral, cuadros de mando y una evaluación externa de la OCDE antes de rendir cuentas ante el Consejo de Ministros.
Por eso la crítica rigurosa no consiste en negar la existencia de planes. Consiste en exigir que esos planes se traduzcan en servicios verificables, interoperabilidad real y mejoras perceptibles.
España tiene una larga experiencia elaborando estrategias, leyes, agendas y programas. La diferencia entre una declaración y una reforma reside en su ejecución: quién responde, qué presupuesto se utiliza, qué hitos se alcanzan, qué retrasos aparecen y qué indicador demuestra que la vida del ciudadano ha mejorado.
GEN21 no propone comenzar de nuevo ni sustituir todo lo existente por otra gran plataforma. Propone establecer una arquitectura común que permita convertir capacidades dispersas en un verdadero sistema público integrado.
El Estado debe organizarse alrededor de la vida
Un ciudadano no debería tener que conocer el nombre administrativo de un procedimiento para acceder a él. La relación con el Estado tendría que organizarse mediante situaciones comprensibles:
- Tener un hij@.
- Estudiar.
- Buscar empleo.
- Contratar.
- Emprender.
- Trasladarse.
- Cuidar a una persona dependiente.
- Afrontar una enfermedad.
- Reformar una vivienda.
- Jubilarse.
- Cerrar una empresa.
- Gestionar un fallecimiento.
Cada una de estas situaciones puede implicar numerosas instituciones, pero esa complejidad debería resolverse dentro de la Administración, no trasladarse al usuario.
Cuando el Estado ya conoce un nacimiento, podría informar automáticamente de los derechos, prestaciones, plazos e inscripciones aplicables. Cuando una persona pierde su empleo, podría recibir en un único espacio la información sobre prestación, formación, cotizaciones, orientación laboral y posibles ayudas. Cuando una empresa inicia su actividad, debería poder completar un itinerario coordinado sin repetir su identidad, representación, domicilio o datos fiscales ante cada organismo.
La proactividad no significa conceder automáticamente cualquier prestación ni adoptar decisiones sin garantías. Significa utilizar la información legítimamente disponible para informar, facilitar y anticipar, manteniendo siempre la posibilidad de revisión y elección por parte del ciudadano.
Una propuesta GEN21: Sistema Operativo Público
GEN21 propone desarrollar un Sistema Operativo Público: una arquitectura federada capaz de conectar servicios, datos y procedimientos de las distintas administraciones sin eliminar sus competencias ni construir una única base de datos centralizada.
No sería una nueva sede electrónica que se sumase a las existentes. Sería el conjunto de normas, componentes comunes y estándares que permitiría que las instituciones funcionasen como partes coordinadas de un mismo Estado.
1. Una sola puerta de entrada
El ciudadano debería disponer de un espacio único desde el que pudiera identificarse, consultar sus datos, recibir notificaciones, iniciar actuaciones, conocer el estado de sus expedientes, realizar pagos y comunicarse con cualquier administración.
Mi Carpeta Ciudadana constituye una base muy valiosa para avanzar en esa dirección. El objetivo no sería únicamente mostrar información procedente de otros sistemas, sino permitir gestionar de extremo a extremo una relación administrativa sin abandonar el entorno común.
2. El principio de aportar los datos una sola vez
El derecho reconocido en la Ley 39/2015 debe convertirse en una obligación medible. Cada vez que una administración solicite un documento que ya obra en poder del sector público debería quedar registrada la causa técnica o jurídica que impidió recuperarlo.
La interoperabilidad no puede depender exclusivamente de acuerdos informales o integraciones construidas procedimiento por procedimiento. Debe existir un catálogo común de datos, organismos responsables, permisos de acceso y condiciones de reutilización.
El ciudadano debería poder saber:
- Qué datos conserva cada administración.
- Quién los ha consultado.
- Para qué finalidad.
- Qué decisión se ha apoyado en ellos.
- Cómo puede solicitar una corrección.
3. Servicios construidos sobre acontecimientos vitales
La arquitectura debe sustituir progresivamente el catálogo de trámites por itinerarios completos. Un acontecimiento vital puede activar información, solicitudes, comprobaciones y decisiones pertenecientes a distintas instituciones, pero el usuario debería percibir una experiencia continua.
No se trata de ocultar la responsabilidad de cada organismo, sino de evitar que su estructura interna determine la experiencia ciudadana.
4. Un motor común de procedimientos
Muchas administraciones desarrollan por separado funciones similares: identificación, firma, registro, pagos, representación, notificaciones, comprobación documental, gestión de plazos o seguimiento de expedientes.
El Sistema Operativo Público debería ofrecer estos componentes como infraestructuras compartidas y reutilizables. Cada institución conservaría su competencia y capacidad de decisión, pero no necesitaría reconstruir desde cero las mismas funciones tecnológicas.
Esto reduciría costes, aumentaría la seguridad y permitiría que los organismos pequeños accedieran a capacidades que difícilmente podrían mantener por sí solos.
5. Servicios proactivos, no invasivos
Cuando el ordenamiento permita reconocer un derecho a partir de información ya disponible, la Administración debería poder informar a la persona o iniciar el procedimiento con su autorización.
La proactividad debe diseñarse bajo principios claros:
- Finalidad legítima.
- Mínima utilización de datos.
- Transparencia.
- Seguridad.
- Posibilidad de oposición.
- Revisión humana.
- Ausencia de discriminación.
- Trazabilidad de las decisiones.
El objetivo no es construir un Estado que vigile más, sino un Estado que obligue menos al ciudadano a demostrar lo que ya sabe.
6. Atención humana integrada
La transformación digital no puede convertir la falta de competencias tecnológicas en una nueva forma de exclusión.
Las personas deben poder elegir entre atención digital, telefónica, presencial o asistida cuando la naturaleza del servicio lo permita. Todos los canales deberían consultar el mismo expediente y ofrecer información coherente.
Portugal lleva décadas desarrollando un modelo de atención integrada mediante sus Lojas do Cidadão y una red de más de seiscientos Espaços Cidadão, donde mediadores formados ayudan a realizar servicios digitales de diferentes organismos desde un único punto.
La atención presencial no debe desaparecer. Debe dejar de funcionar como compensación de sistemas digitales incomprensibles y convertirse en asistencia especializada para quienes realmente la necesitan.
7. Empleo público con capacidad para resolver
Una Administración útil necesita tecnología, pero también profesionales con conocimiento, autonomía y herramientas adecuadas.
La automatización debe liberar a los empleados públicos de tareas repetitivas, no reducir su función a supervisar máquinas o corregir errores de sistemas mal diseñados. El tiempo recuperado debería dedicarse a casos complejos, atención ciudadana, inspección, evaluación y mejora de servicios.
También es necesario fortalecer la dirección pública profesional, la formación tecnológica y la movilidad de talento entre unidades. No puede exigirse una Administración innovadora si sus procesos de selección, carrera, contratación tecnológica y organización interna dificultan la incorporación de nuevas capacidades.
8. Evaluar resultados, no actividad
Un organismo no debería considerarse eficaz porque haya tramitado miles de expedientes o publicado cientos de páginas de información.
Los servicios públicos deben medirse mediante resultados comprensibles:
- Tiempo total de resolución.
- Número de documentos solicitados.
- Porcentaje de expedientes completados al primer intento.
- Trámites abandonados.
- Errores y recursos.
- Satisfacción ciudadana.
- Coste por servicio.
- Tiempo de trabajo interno dedicado a tareas repetitivas.
- Cumplimiento de plazos.
- Accesibilidad.
- Impacto real de la política.
Los cuadros de mando deberían ser públicos y permitir comparar la evolución del mismo servicio, no convertirse en clasificaciones simplistas entre territorios con realidades diferentes.
Una arquitectura federada, no un gran sistema central
España no debe copiar de manera literal el modelo de ningún otro país. Su estructura territorial, escala, marco constitucional y distribución de competencias son diferentes.
Pero sí puede aprender principios útiles.
Estonia utiliza X-Road como plataforma segura de intercambio entre centenares de bases de datos públicas y privadas. Los sistemas continúan siendo independientes, pero pueden comunicarse mediante estándares comunes, permitiendo aplicar el principio de aportar la información una sola vez.
Dinamarca combina una identidad digital nacional, un sistema común de correo público y servicios digitales compartidos entre Estado, regiones y municipios. Al mismo tiempo, contempla exenciones y asistencia para quienes no pueden utilizar los canales electrónicos.
Portugal ha desarrollado portales únicos y servicios presenciales integrados, evitando que la modernización se limite exclusivamente al canal en línea. Su experiencia demuestra que simplificación, asistencia humana e interoperabilidad pueden avanzar conjuntamente.
La lección no es que España deba construir una copia de X-Road, MitID o GOV.PT. La lección es que la coordinación requiere infraestructuras comunes, gobernanza estable y decisiones sostenidas durante más de una legislatura.
El Sistema Operativo Público español debería ser federado. Las administraciones conservarían sus competencias y sus sistemas cuando estos fueran adecuados, pero tendrían que cumplir estándares obligatorios de identidad, intercambio de datos, accesibilidad, diseño, seguridad y seguimiento.
Implantación por etapas
Una transformación de esta magnitud no puede realizarse mediante un único contrato ni una gran migración simultánea.
Primera etapa: comprender el sistema
Durante el primer año debería realizarse una auditoría de los procedimientos con mayor impacto ciudadano y empresarial. No solo habría que contar cuántos existen, sino medir el tiempo real que consumen, los documentos que solicitan, los organismos que intervienen y las incidencias que generan.
La primera selección debería concentrarse en acontecimientos vitales de elevada frecuencia o especial vulnerabilidad: nacimiento, desempleo, dependencia, discapacidad, cambio de domicilio, jubilación, fallecimiento, creación de empresa y acceso a vivienda.
Al mismo tiempo, debería aprobarse un estándar común de diseño y prohibirse la creación de nuevos portales o sistemas que no pudieran integrarse en la arquitectura compartida.
Segunda etapa: conectar y rediseñar
Durante los dos o tres años siguientes se desarrollarían los primeros itinerarios completos, integrando datos, notificaciones, pagos y seguimiento.
Cada procedimiento tendría un responsable de extremo a extremo, aunque participasen diversos organismos. La persona no debería quedar atrapada entre departamentos que se atribuyen mutuamente la competencia.
Tercera etapa: anticipar y mejorar
Una vez consolidadas las infraestructuras, podrían incorporarse servicios proactivos, automatización responsable, inteligencia artificial para asistencia y sistemas predictivos de planificación de recursos.
La inteligencia artificial no debería utilizarse para ocultar procedimientos deficientes detrás de un asistente conversacional. Primero hay que ordenar los procesos y los datos. Después puede emplearse la tecnología para comprender lenguaje natural, detectar incoherencias, orientar al ciudadano, resumir expedientes o mejorar la distribución de cargas de trabajo.
El riesgo de automatizar la mala Administración
La inteligencia artificial abre oportunidades extraordinarias para el sector público, pero también puede acelerar errores, reproducir discriminaciones y hacer más difícil comprender cómo se adoptó una decisión.
Un algoritmo no debe convertirse en una nueva forma de silencio administrativo.
Toda utilización de sistemas automatizados con efectos relevantes debería incluir:
- Identificación pública del sistema.
- Finalidad y organismo responsable.
- Datos utilizados.
- Evaluación de riesgos.
- Supervisión humana.
- Posibilidad de impugnación.
- Auditorías periódicas.
- Registro de decisiones.
- Protección frente a usos incompatibles.
El Consenso por una Administración Abierta ya plantea una plataforma soberana de inteligencia artificial, espacios públicos de datos y salvaguardas de transparencia, supervisión humana y rendición de cuentas. El desafío será traducir esos principios en controles verificables y no limitarse a incorporar nuevas herramientas sobre procedimientos que permanecen intactos.
Un Estado que devuelve tiempo
La discusión sobre el Estado suele quedar atrapada entre dos posiciones incompletas: quienes piden que sea más grande y quienes exigen que sea más pequeño.
La pregunta adecuada es otra:
¿Es capaz de cumplir bien aquello que la sociedad le ha encomendado?
Un Estado puede aumentar su presupuesto y continuar siendo incapaz de coordinar información, resolver dentro de plazo o evaluar resultados. También puede reducir estructuras y dejar sin capacidad a servicios esenciales. El tamaño importa, pero no sustituye a la calidad institucional.
El Estado útil del siglo XXI debe ser fuerte allí donde protege derechos, garantiza seguridad, corrige desigualdades, crea infraestructuras y ofrece servicios esenciales. Pero también debe ser sencillo, proporcionado y respetuoso con el tiempo de las personas.
No debe obligar a un ciudadano a desplazarse para entregar un documento que ya posee. No debe pedir a una empresa que comunique varias veces los mismos datos. No debe construir una sede electrónica distinta para cada departamento. No debe presentar la ausencia de respuesta como una forma normal de funcionamiento.
La modernización pública no consiste en llenar la Administración de tecnología. Consiste en construir una Administración capaz de utilizarla para coordinarse, anticiparse, aprender y responder.
España dispone ya de una parte importante de las infraestructuras necesarias. También dispone de profesionales públicos, conocimiento técnico y una hoja de ruta en desarrollo. Lo que necesita ahora es conectar esas capacidades mediante una arquitectura compartida, sostener el esfuerzo más allá de una legislatura y medir la transformación desde la experiencia de quien utiliza el servicio.
Un Estado útil no hace que el ciudadano comprenda mejor la burocracia.
Hace que necesite enfrentarse menos a ella.
Fuentes y documentación
- Comisión Europea, Digital Decade 2026: Spain Country Report.
- OCDE, Digital Government Outlook 2026: Spain.
- OCDE, Survey on Drivers of Trust in Public Institutions: Spain.
- Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, Consenso por una Administración Abierta.
- BOE, Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, especialmente su artículo 28.
- OCDE, Digital Government Outlook 2026: servicios públicos centrados en las personas.
- OCDE, Smart Regulations, Strong Business.
- Fuentes oficiales sobre servicios digitales de Estonia, Dinamarca y Portugal.